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提升地方立法质量应把好六道“关卡”

发布者:webadmin     作者:刘琛    来源:法工委   发布时间:2018-01-10

 

  2015年立法法修订后,设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面拥有了立法权。赋予设区的市地方立法权,是一项重大立法体制变革,是促进城市经济发展、解决社会矛盾、处理地方事务以及发挥法治在地方改革引领作用的必然结果,是充分发挥地方积极性、主动性和创造性的客观需要。

 
  设区的市在拥有地方立法权的同时,必须充分认识到,当前人民群众对立法的期盼,已经不再是有没有法律的问题,而是法律好不好、管不管用的问题。地方立法的质量不高、成效不好,不但会影响地方立法的良性发展,而且将极大制约地方法治建设的进程,给经济、文化、社会的发展带来负面影响。总结本人两年多以来的立法工作实践经验,结合对外地先进立法工作经验的学习,笔者认为,要提升地方立法质量,设区的市人大及其常委会关键应把好以下六道“关卡”。
 
  一是要以科学立项为前提,把好“选题关”。在立法选项上,要破除“立法万能”思想,正确处理好立法与改革的关系,处理好部门权力与公民权利的关系,处理好“命题作文”与“领导点菜”的关系,要尊重本地方的发展规律,坚持问题导向,坚持通过立法解决实际问题。要破解立法项目申报来源单一难题,实现“开门立法” ,调动人大各专门委员会、人民团体、群团组织、人大代表等的立法积极性,拓宽立法建议项目来源渠道。在制定立法规划、立法计划过程中要加强立法前调查研究工作,对立法项目进行认真筛选和统筹,准确地把握社会生活对立法的客观需要。要建立科学合理的立法项目选择制度,通过综合平衡立法项目与地方党委、政府工作大局的紧密程度,与社会各界的关注程度,争议协调的难易程度,法规草案文本的成熟程度等因素,通过全面分析评估立法成本效益,来确定每年的立法项目。
 
  二是要以备案审查为联结,把好“审核关”。 党的十八届四中全会决定要求“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。”但是,由于制定地方性法规历时长、程序多,一些地方政府部门为使某项决策能够快速落地实施,往往优先选择通过制定规范性文件来推动。而地方人大常委会在对此类文件的备案审查工作中,审查力度不够。充分发挥人大各专门委员会和常委会工作机构对规范性文件的审查作用,严把审查关,对带有立法性质的规范性文件严格审查,对条件成熟的规范性文件可以建议立法,制定成地方性法规,在制定城市管理、环境保护等地方性法规时,也可以先由政府制定规范性文件实施一段时间,待条件成熟后,再由市人大及其常委会依法制定地方性法规。通过“堵”“疏”结合的方式,在规范性文件备案审查工作与立法工作之间建立联结制度。
 
  三是要以程序完备为基础,把好“制度关”。立法是一项程序性强、对工作严谨度要求非常高的工作。要从法规决策这一环节开始,规范立法各项工作程序,就一定要加强和改进人大立法制度建设。地级市人大及其常委会要围绕法规立项、起草、审议、执行、评估等环节,完善地方性法规制定程序;要处理好人大与市委、人大机关内部、人大与政府相关部门、人大与相关社会组织的关系,建立立法联席会议制度;要拓宽公众参与立法渠道,建立公众参与地方立法的工作制度;要建立完善立法听证、论证制度;要探索建立监督地方性法规实施的有关制度;要建立立法后评估制度等等。省级人大常委会当务之急就是要根据修订后的立法法对本地地方立法条例进行修改,尤其要完善对下级人大及其常委会的立法批准程序,同时,要理顺法制(工)委与相关专门委员会在审查批准地方立法等方面的关系,并建立健全相关制度。
 
  四是要以能力建设为依托,把好“素质关”。立法能力是保证立法质量、正确有效发挥立法作用的基础条件。一是要加强立法工作队伍建设。要增加立法人才储备,配足配强立法工作力量,积极引进高层次立法专业人才。比如,可以从律师、法学专家中公开选拔立法工作者,充实人大立法队伍。要加大立法培训力度,健全业务学习和研讨工作机制,出台奖励政策,鼓励现职人员进修、学习,全面提高立法工作者的政治素质、专业素质和实践能力。二是要整合利用各地立法资源,通过“第三方”力量推动地方立法工作。要建立立法咨询专家库和基层立法联系点,并充分发挥二者的作用;要探索建立立法机构和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制,充分利用高校资源;要调动社会团体参与立法的积极性,积极吸纳如律师协会、环保协会、消费者权益保障协会等社会团体的智慧。
 
  五是要以执法检查为抓手,把好“助推关”。 对于有立法权的地方人大及其常委会来说,所制定的法规的科学性、可行性究竟如何,不是靠自我评判,而是归根结底要在法规的实施中接受检验,也只有在实施中才能发现法规制定过程中的疏漏和失误之处。通过开展专项执法检查,从法规实施反馈信息中不断校正立法思路,是改进立法工作,提高立法质量有效途径。以《湘潭市城市市容和环境卫生管理条例》为例,该法自2017年3月1日实施以来,截至10月23日,湘潭市人大常委会即对该法的实施情况组织了两次大型执法检查,据统计,市县级城管部门按照该条例的规定,对市容环境卫生违法行为立案2184起,结案2026起,罚没收入达到507.88万元。从执行效果看,该条例的总体质量较高,通过执法检查,亦发现了该法存在如法律责任自由裁量幅度过大等问题。同时,由于高质量法规带来的高效率以及高稳定性,法规起草和执行的政府部门对立法工作有了进一步的认识,其通过立法解决实际问题的积极性也得到了明显加强。
 
  六是要以与时俱进为目标,把好“创新关”。随着我国经济社会的向前发展和改革的不断深化,立法工作将面临许多新情况新问题,作为立法工作者,只有认真按照党中央对立法工作提出的一系列新要求,与时俱进地完善立法体制,创新立法形式,才是顺应时代潮流的明智之举。比如,在立法工作机制上,可以创新法规起草形式,探索委托立法机制;可以创新完善法规案的审议交接和回转、反馈制度,改进立法工作运行机制,提高立法工作效率;可以创新立法审议形式,提高审议质量;可以创新立法公开制度,建立公民有序参与立法的参与机制和保障机制;可以创新立法后评估制度,法规解释以及定期清理制度,完善“立法后工程”等。在立法工作形式上,可以着力于突出地方特色,建立地方立法品牌。
综上所述,“法律是治国之重器,良法是善治的前提”, 只有多措并举、多管齐下提高立法质量,才是加强和改进立法工作的关键着力点。