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《湘潭市促进生态文明建设条例》立法调研报告

发布者:webadmin     作者:刘琛    来源:市人大常委会法工委   发布时间:2017-06-21

 

 
  根据市人大常委会2017年度工作要点及立法计划的安排,4月19日,市人大常委会阳建民副主任带队到市两型办开展《湘潭市促进生态文明建设条例》立法调研。市人大城环委、市人大法制委、市人大常委会研究室、市政府法制办、市环保局的有关负责人参加调研座谈会。现将具体调研情况报告如下:
 
  一、我市生态文明建设的基本情况
 
  自长株潭两型试验区获批以来,我市紧紧围绕“资源节约、环境友好”的发展理念,制定出台了一系列政策措施,取得了一定的成效。
 
  一是环保信息化建设成效明显。在全省实现“四个率先”:率先建成并投入使用污染源在线监控中心;率先建立在线监控系统运营部;率先实现环保移动执法市县两级全覆盖;率先建立机动车尾气污染监管信息系统。将全市污染物排放总量80%以上的重点企业纳入在线监控范围,实现了环保“数字化”管理和空气质量日报制度。
 
  二是城乡环境持续改善。通过优化城镇发展体系,主动对接长沙、株洲“融城”发展,坚持长株潭城市群发展战略方向,完成了城市总规、土地利用总规修编,编制了中心城区控规及相关配套专项规划,中心城区实现控规全覆盖,城乡构架基本框定,“一核五城”完成布局。全面推进湘江流域重金属污染治理,关停竹埠港区域内化工企业,将环境治理工程、矿山公园建设与产业转型、民生改善紧密结合推进锰矿矿山地质环境治理示范工程项目;盘龙大观园建设和昭山立新村两型主题村庄创建成为全省生态绿心保护典范工程。
 
  三是生态经济加快发展。积极优化中心城区功能,明晰各大园区、示范区的产业定位,推进产业向园区优化集聚发展;积极对接“中国制造2025”、“互联网+”等行动计划,努力推进产业转型升级;通过清洁低碳技术推广,初步形成了工业固废、建筑垃圾、城市农产品废弃物综合利用和生猪生态养殖等循环利用新模式,加快循环经济发展,湘潭市获批国家低碳城市试点。
 
  四是两型标准化建设领先示范。通过细化、亮化两型企业、园区、村庄、社区、机关、学校等创建标准,培育催生了255个可看、可学、可比的省、市级两型师范创建单位和项目。“两型教育从娃娃抓起:教育一个孩子、带动一个家庭、影响一个社区”的两型学校建设模式成为全国经验,开发的《小学两型教育读本》在全省小学推广发行。
 
  五是生态保障体系逐步完善。先后编制了《长株潭城市群湘潭市域规划》《湘潭市城市总体规划》等规划文件,出台了《湘潭市落实长株潭城市群区域规划和加强生态绿心保护的若干规定》,编制了《湘潭市资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验实施方案》《湘潭市生态文明体站改革实施方案(2014-2020)》《湘潭市党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则(试行)》等政策措施。
 
  二、我市生态文明建设中存在的困难和问题
 
  一是产业发展转型压力大。湘潭是中部地区老工业基地,高耗能、高排放行业占比较高,由于传统工业的弊端,节能减排、产业转型任务较重,在一定程度上制约了湘潭生态文明建设朝良性方向发展。
 
  二是过去片面强调经济增长。在过去较长一段时间,选择粗放型经济增长模式,追求单一的“GDP”增长,助长了滥挖、滥采、滥排、滥放之风,为生态文明建设留下了许多历史遗留问题。
 
  三是生态经济发展不够充分。产业结构有待调整,高效生态农业、战略性新兴产业、现代服务业等在全市经济增长总量中的占比较低。
 
  四是公众生态意识淡薄。公众对与自身密切相关的环境问题的关注度和了解度比较高,但是对于具有普遍意义的环境问题的关注热情则比较低,参与生态文明建设和保护的形式单一,层次较低,生态权利意识不强,生态文明素养较低。
 
  三、外地在生态文明建设立法方面的主要做法
 
  生态文明是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程,反映了一个社会的文明进步状态。就其概念而言,生态文明建设涉及到社会方方面面,生态文明建设法律体系应该是一个以环境保护法和自然资源保护法为龙头,涵盖生态保护全部内容的法律体系。为促进生态文明建设,各地因地制宜积极开展立法工作,以期改善城乡环境。主要有两种路径,一是制定综合性法规。如贵州省贵阳市制定《贵阳市促进生态文明建设条例》,围绕“促进”和“保障”做文章,创设了舆论监督、生态环境和规划建设监督员、区域限批和生态环境保护指标一票否决等制度,对生态环境的保护和生态产业的发展进行明确约束和积极规范。二是制定单项法规。江苏省苏州市人大常委会针对苏州的特点,侧重在资源保护、水环境和生态环境保护方面进行自主性、先行性立法。至今,已制定了城市绿化、河道管理、阳澄湖水源水质保护、禁止开山采石、禁止猎捕陆生野生动物、危险废物污染环境防治、城市排水管理、节约用水、城市市容和环境卫生管理等法规。
 
  四、对通过立法促进我市生态文明建设的思考和建议
 
  党的十八届三中全会强调“建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境”。习近平总书记就加强生态文明建设提出了明确要求。法治是生态文明建设的题中之义。湖南省委、湘潭市委高度重视生态文明建设工作。湘潭作为长株潭“两型”社会建设综合配套改革试验区的重要组成城市之一,在全面实施推进依法治国的大背景下,通过地方立法推进生态文明建设法制化进程,对于推动“大美湘潭”战略目标实现意义重大。
 
  但是,目前我国在生态文明建设领域,上位法规定多限于自然资源与环境保护领域,且“法出多门”,针对维护生态系统整体性、统一性的综合性的生态基本法尚未制定,生态文明建设的基本法律原则和制度未正式确立。为维护社会主义法制统一,避免法律间出现冲突,在设区的市地方的立法精神和原则、立法权限范围、立法程序规范原则上要求要有上位法依据的前提下,目前制定《湘潭市生态文明建设条例》的时机尚不成熟,难度较大。经过调研组集体讨论,结合湘潭实际情况,提出两个方面的建议:
 
  一、在制定生态文明建设领域地方性法规切入点的选择上,应坚持问题导向,梳理可通过立法解决的问题,立足现实,抓大放小,抓住重点,选择更具可操作性的课题,进行针对性更强的单行立法。在立法及法律适用过程中,要注意处理好与各个层级法律、规章、人大决定、决议等的权责划分。
 
  二、建议由市两型办牵头,各相关部门加大生态文明建设领域,尤其是与湘潭两型社会建设相适应的法律法规的搜集整合,以整体性思维进一步厘清生态文明建设中各部门的职责、职能,管理建设的重点难点问题及法律适用冲突的解决办法等,先在制度层面做好探索、规划、设计和试行,待时机成熟时,再提请人大常委会进行综合性立法。