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学习考察报告

发布者:webadmin     作者:刘琛    来源:法工委   发布时间:2017-09-05

 

 
  为学习借鉴外地城市在历史文化街区和历史建筑保护立法工作中的先进经验和做法,进一步做好《湘潭市历史建筑和历史文化街区保护条例(草案)》的审议和修改工作,切实提高地方立法工作水平,2017年8月16日至18日,由市人大常委会副主任阳建民带队,市人大法制(工)委、市人大城环委、市城乡规划局、市住建局、市政府法制办等单位同志组成地方立法调研考察组,赴广东省佛山市、广州市开展专题学习考察。现将有关情况报告如下:
 
  一、两市在历史建筑和历史文化街区保护方面的立法工作基本情况和主要做法
 
  (一)广州市。《广州市历史文化名城保护条例》(以下简称《条例》)在2012年初,由广州市国土规划委牵头正式启动制定工作,于2015年12月经广东省人大常委会批准并公布,自2016年5月1日起施行,自此,1999年3月1日起开始实施的《广州历史文化名城保护条例》同时废止。其在制定过程中结合了2014年广州市政府制定施行的《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》、2014年广东省人民政府批准的《广州市历史文化名城保护规划》的内容。
 
  《条例》共七章七十八条,从总则、保护名录、保护规划、保护措施、监督检查、法律责任、附则等七个章节对广州市历史文化名城的规划、保护、利用和管理等活动进行了规范,其保护对象包括历史城区的自然格局和传统风貌、历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村,历史建筑、历史风貌区、传统村落,古树名木、传统地名、文物和非物质文化遗产等。其中,具体涉及到历史建筑和历史文化街区的条款达到45条之多。
 
  《条例》主要有以下特点:一是建立保护名录,源头保护,实现应保尽保;二是创新体制机制,建立了历史文化名城保护委员会,部门之间形成保护合力,条块联动;三是制定特别规范,因地制宜,落实保护优先的原则;四是扩大资金来源,落实政府资金,同时激发群众保护积极性,鼓励合理利用,实现普惠民生、共赢保护;五是创设预先保护机制和法律责任,实现规范管理、权责一致、奖惩分明。
 
  自《条例》实施以来,广州市历史文化名城保护名录已基本建立;明确了包括20.39平方公里的历史城区、26片历史文化街区、19片历史风貌区、1个历史文化名镇、6个历史文化名村、9个传统村落在内的保护对象;完成了566处历史建筑的认定和挂牌。
 
  (二)佛山市。佛山市是岭南文化的发源地之一,于1994年被国务院公布为第三批国家级历史文化名城。目前共有历史文化街区20个,历史建筑175处。2011年,佛山市制定《佛山市实施<历史文化名城名镇名村保护条例>办法》,以规范性文件加强对历史建筑和历史文化街区的保护,为适应历史建筑和历史文化街区保护工作的新形势,在获得地方立法权后,于2015年7月启动《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》(以下简称《条例》)制定工作,经三审,2016年1月,《条例》获广东省人大常委会批准,于同年3月21日正式施行。
 
  《条例》共六章五十五条,从管理体制、经费保障、保护名录、保护措施、修缮利用、法律责任等方面对历史文化街区和历史建筑的保护管理和利用进行了规定。该《条例》的重点亮点主要包括以下几个方面的内容:一是建立了符合佛山行政架构的保护管理体制,在横向事权上明确了各部门的职责,在纵向事权上明确了市、区、镇的职责;二是结合佛山历史文化特点确定保护对象,不以建筑年限作为绝对门槛,以建筑是否能代表佛山的历史文化特点为主要条件;三是根据应保尽保的原则制定了预先保护制度,有效解决城市建设开发与历史文化保护的矛盾;四是明确保护范围内的各项规划建设活动;五是充分调动保护积极性,结合佛山市财政实际,制定了具体的补助和补贴制度;六是通过产权置换、兼容适用、经营权转让、合作入股等方式,合理活化利用历史建筑。
 
  在《条例》施行后,佛山市通过认定历史建筑、编制《实施细则》、制定《保护图则》、加大投入、招商引资、开展“探历史风韵·品老城建筑”等活动的方式,加强对历史文化街区和历史建筑的保护,效果十分明显。
 
  二、两市在地方立法工作中好的经验和做法
 
  一是围绕中心,坚持党对立法工作的领导。两市人大及其常委会坚持正确的政治方向,始终围绕中央、省委和市委的决策部署,围绕地方党委的中心工作和本地区经济社会发展大局,统筹谋划、推动和开展地方立法工作。同时,坚持立法工作重大问题向市委报告的制度,争取市委对地方立法工作的支持。立法规划、计划编制和项目调整在报经市委同意后实施,对涉及全市经济社会发展大局、与广大人民群众利益密切相关的重要法规案,在依照法定程序审议前,由常委会党组报请市委研究决定。佛山市制定了《佛山市委加强党对立法工作领导的实施意见》,切实加强了党对立法工作的领导。
 
  二是加强协调,发挥人大立法主导作用。人大法制委、法工委通过制定立法计划、指导法规调研起草、提高审议水平、充分发挥常委会组成人员、人大代表作用等方式,加强对地方立法工作的统筹协调。广州市每年年初,在征询每一位常委会组成人员意见的基础上,编制《常委会组成人员参加立法活动安排表》,严格按照计划邀请常委会组成人员参加相关立法活动,保障法规审议质量。佛山市人大常委会组成人员通过联系代表座谈、书面征集意见等方式,广泛参与法规制定工作。法制(工)委全面征求相关人大代表的意见,并邀请人大代表座谈、调研,让人大代表充分参与立法工作。
 
  三是保证质量,推进科学立法、民主立法。在立法项目选题上,紧密结合本地区经济社会发展需要,采取有效措施扩大立项征求意见的范围。广州市通过建立法规立项标准体系和立法计划项目库,根据“有效管用”的立法选题要求,使地方性法规的针对性、可执行性和刚性得到大幅提升。佛山市通过委托第三方对所征集地方立法建议项目进行调研论证的形式,确定来年立法计划和立法规划,确保科学选题。在法规起草环节,加强组织协调,督促起草单位做到任务、时间、组织、责任“四落实”,确保按照立法计划及时提请审议。在法规审议环节,广州市建立多方协调会制度,确保与市政府法制办、法规起草单位、本会其它工委、相关政府部门、省人大法工委等在重点问题上达成一致意见。佛山市建立立法专家顾问咨询组和立法基地,聘请了28名专家顾问,并与佛山科学技术学院、佛山市法学会、佛山市律师协会分别合作建立了6个佛山市地方立法研究评估与咨询服务基地,打造地方立法的人才智库。
 
  四是完善制度,实现立法工作有章可循。为保障立法工作的程序合法性,两市人大常委会注重建立健全地方立法相关制度建设,提升地方立法工作的合法性、科学性、民主性。广州市作为省会城市,获得地方立法权的时间较早,立法权限较广,立法实践经验十分丰富,已形成了一套十分完备的立法工作制度指导立法的各项流程,其编制的《立法业务指南》《立法工作手册》等,对于提高立法工作规范化水平成效明显。广州市还制定了《广州市人民代表大会常务委员会监督地方性法规实施办法》,保障和促进地方性法规的有效实施。佛山市在2015年获得地方立法权后,出台了《佛山市人民代表大会常务委员会地方性法规立项办法》《佛山市人民代表大会常务委员会立法论证办法》《佛山市人民代表大会常务委员会立法听证办法》等制度,形成了在《佛山市制定地方性法规条例》框架下较为完备的一系列基础性配套建制,初步实现立法工作有章可循。
 
  五是创新方式,促进地方立法新进展。广州市在腾讯网和新浪网开设了地方立法官方微博,户名为“广州人大立法”。在全国人大系统首次建立起公布立法信息、收集立法意见、讨论立法内容的固定网络平台,并与广州人大网链接,提升了网络民主立法的社会效果,为了规范立法官方微博的运行的管理,还制定了《广州市人大常委会立法官方微博管理办法》,对主管和专任管理制度、发布信息范围、发布信息的原则、信息发布审核和复查制度、信息跟踪回复制度、微博管理责任制度等进行了规范。2012年11月,广州市人大在大洋网上举行《广州市社会医疗保险条例》立法听证会,在全国首开网上立法听证的先河。
 
  三、对我市地方立法工作的启示
 
  (一)要充分重视科学选题的重要性,把好“选题关”。在立法选项上,要尊重我市城市发展规律,优先安排市民普遍关注的、与广大人民群众利益密切相关的立法事项。在制定立法规划、计划过程中要加强立法前调查研究工作,对立法项目进行认真筛选和统筹,准确地把握社会生活对立法的客观需要。坚持问题导向,用立法解决实际问题。
 
  (二)要着实加强规范性文件备案审查工作,把好“审核关”。要充分发挥各专门委员会和工委对规范性文件的审查作用,对于条件成熟的规范性文件可以上升法律位阶,制定成地方性法规。也可以参照广州和佛山的经验,在制定城市管理、环境保护等地方性法规时,先由政府制定规范性文件实施一段时间,待条件成熟后,再由市人大及其常委会依法制定地方性法规。
 
  (三)要全面建立完善立法制度机制,把好“制度关”。要加强和改进人大立法制度建设,围绕立项、起草、审议、执行、评估等环节,完善地方性法规制定程序,探索建立监督地方性法规实施的有关制度;要处理好人大与市委、人大机关内部、人大与政府相关部门、人大与相关社会组织的关系,形成整体合力;另外,要进一步完善公众参与地方立法工作机制等,让地方立法工作有据可查、有章可循。
 
  (四)要进一步加强立法能力建设,把好“素质关”。立法能力是保证立法质量、正确有效发挥立法作用的基础条件,要进一步充实立法工作队伍,加大立法培训力度,着力提高立法工作人员立法素质。要认真整合我市立法资源优势,充分发挥立法咨询专家库、立法基层联系点的作用,全面加强立法能力建设。
 
  (五)要努力创新立法工作形式,把好“创新关”。在立法工作形式上,要大胆探索,勇于创新,重点突出地方特色。比如,可以充分利用网络等新兴媒体平台,进一步扩大民众参与立法渠道,缩小立法与民众的距离,让立法工作与时俱进。要通过不断开拓创新,努力打造科学立法、民主立法的“湘潭品牌”。
 
  另外,在对历史建筑和历史文化街区的保护和利用方面,要在加大投入,保护好现存历史建筑的基础上,积极探索,搞好对历史建筑和历史文化街区的活化利用。如可以结合“全域旅游”、 “美丽乡村”建设、景区创建、乡村旅游、生态观光旅游等,加强历史建筑和历史文化街区的开发利用,让历史建筑“活”起来、“动”起来,既让市内外游客了解我市独具特色的历史文化,又可增加我市包括历史建筑和历史文化街区周边居民在内的旅游收入,带动和促进旅游业和经济快速发展,丰富人民群众物质文化生活。